INTRODUCCIÓN
APROBADA POR EL V CONGRESO EXTRAORDINARIO CRO. ZELMAR MICHELINI
13-14 de diciembre de 2008
PUNTO DE PARTIDA, LOGROS Y LÍNEAS ESTRATÉGICAS DEL PRIMER GOBIERNO
FRENTEAMPLISTA.
La llegada de las fuerzas de izquierda al Gobierno Nacional ha significado un hecho de enorme
trascendencia histórica. No se trata de un cambio de elenco con el mismo proyecto de país -como
ha sido en el pasado con la alternancia de los partidos tradicionales-, sino de una auténtica
transformación de época, que marca el comienzo de una etapa en la que se intenta echar a andar
un nuevo proyecto de país, inclusivo y democrático, centrado en el desarrollo integral, el trabajo y
el bienestar de todos y todas las uruguayas.
Estos casi cuatro años de gobierno nacional han permitido que el país valore una manera distinta
de hacer política y de ejercer las responsabilidades de gobierno. Para nuestra fuerza política ha
significado hacer realidad los compromisos contraídos con la ciudadanía, enfrentar la crisis
originada en 2002, y comenzar a sentar las bases de un futuro distinto, de más justicia y
prosperidad, en el que todas y todos los ciudadanos ejerzan plenamente sus derechos.
La crisis de 2002 significó un quiebre en la vida del país, tanto en lo económico, lo político y lo
social. Fue, en síntesis, el final dramático del desarrollo de un modelo de país, de claro carácter
neoliberal y conservador, que fue impuesto durante décadas por los distintos gobiernos que se
sucedieron desde la salida de la dictadura. Si bien los factores externos influyeron en el origen de
los problemas del país – especialmente la devaluación de enero de 1999 decidida por el gobierno
de Brasil y la crisis política y económica de fines de 2001 en Argentina – es claro que los
gobiernos de la época no supieron o no quisieron tomar las medidas necesarias para enfrentar y
preparar al país para las situaciones que era previsible se iban a producir. Bastaba observar la
evolución de las economías de la Región para ver que se incubaba una crisis que iba a impactar a
todas nuestras sociedades, causada por la aplicación de recetas que sólo sirvieron para aumentar
las desigualdades, la exclusión social, el deterioro del aparato productivo y la vulnerabilidad de
nuestras economías.
Las características más relevantes de la situación que exhibía nuestro país en marzo de 2005 se
pueden sintetizar de la siguiente manera:
En lo financiero la deuda bruta del sector público era de U$S 13,3 miles de millones, lo que
representaba más del 100% del PBI, a lo que se agregaba un pago de intereses anual
equivalente al 20% de los ingresos del sector público, además de suponer una gran dependencia
respecto a las condiciones de los organismos multilaterales de crédito. Uruguay llegó a ser el
segundo país más endeudado del mundo.
Había una enorme restricción presupuestaria y los vencimientos de deuda pública se
concentraban en los primeros años de este período de gobierno. Se necesitaban recursos para
cumplir con los mismos, cubrir el déficit fiscal y recomponer el nivel de reservas internacionales.
Había un déficit de inversión de la economía y los porcentajes del PBI destinados a la inversión
pública y privada implicaban un nivel totalmente insuficiente para mantener y aumentar la
producción y el empleo. La inestabilidad macroeconómica y financiera, los bajos niveles de
inversión en infraestructura y educación, un mercado interno reducido, un clima de negocios
inadecuado, reformas estructurales siempre postergadas y un escaso desarrollo del mercado de
capitales, conformaban el escenario en el que asumió nuestro gobierno.
Page 2
2
Se registraban importantes insuficiencias en materia de empleo, tanto desde el punto de vista
cuantitativo, como cualitativo. A fines de 2004, más de 160 mil personas estaban desocupadas,
situación que afectaba especialmente a los hogares pobres, los jóvenes de ambos sexos y las
mujeres de todas las edades. Al mismo tiempo, el empleo creado se caracterizaba por una calidad
muy baja, por su precariedad, su asociación con la subocupación y la frecuente existencia de
retribuciones indignas. Precisamente estos problemas de empleo actuaron como los elementos
determinantes en la generación de pobreza, desigualdad y exclusión. La tercera parte de la
población se encontraba en situación de pobreza y mucho más de 100.000 uruguayos en
situación de indigencia.
En resumen, los anteriores gobiernos dejaron al país endeudado como nunca, con un aparato
productivo totalmente estancado, una economía extremadamente débil, con la más alta
desocupación en décadas, con la cifra más alta de compatriotas en situación de pobreza, y un
marcado desprestigio internacional. Fracasaron en toda la línea. Por esto nuestra sociedad
decidió que era la hora de cambiar.
Como fue comprometido durante la campaña electoral, inmediatamente el Gobierno Nacional
tomó las primeras medidas para enfrentar la emergencia social, abrir paso al crecimiento y
generar ámbitos de negociación y diálogo. En términos del conjunto de la gestión, el compromiso
de la fuerza política en el gobierno se expresó en el Presupuesto Nacional aprobado para el
período 2005 – 2010, y reafirmado en las Rendiciones de Cuentas, con la definición de las
grandes prioridades presupuestales: inversión en Salud, Educación, Infraestructura y Seguridad
Ciudadana. Tales prioridades se reflejan en la evolución del gasto público social que ha pasado a
representar casi el 50% del total del gasto público y el significativo avance de la inversión en
materia de infraestructura energética, de telecomunicaciones, viales, portuarias, aeroportuarias e
industria logística.
En uno de los primeros actos de gobierno se procedió a la inmediata reanudación de las
relaciones con la hermana República de Cuba, demostrando la voluntad, no sólo de manejarse
con independencia, sino la intención política de sumarse en plenitud a la comunidad
latinoamericana. De igual forma se procedió con Palestina y la República Saharaui. Se retomó el
contacto fluido con los socios del MERCOSUR y se promovió como socio pleno a la República
Bolivariana de Venezuela. Se establecieron políticas concretas de relacionamiento con los
uruguayos en el exterior, a partir de la creación del Departamento 20 en el ámbito de Cancillería.
Se reafirmaron los principios de una política exterior independiente, soberana y de paz.
Reafirmamos el compromiso del Frente Amplio de consagrar el ejercicio del voto en el exterior a
todos los uruguayos, y para ello se seguirán realizando todos los esfuerzos que permitan hacer
realidad la consigna “un uruguayo un voto”.
Ha sido también un compromiso fundamental de la izquierda uruguaya en el ejercicio del
gobierno, la continua consolidación, desarrollo y perfeccionamiento de la calidad de la Democracia
y de sus instituciones, no sólo en los discursos en ocasiones solemnes sino en su práctica
concreta.
En este período de gobierno, el Parlamento ha mostrado un enorme dinamismo, aprobando una
gran cantidad de normas que hacen a los grandes temas del país, logrando una producción
legislativa en calidad y cantidad como no se ha visto en las últimas décadas. La sólida mayoría
parlamentaria del FA ha sido un motor fundamental para el significativo avance del cuerpo
normativo que rige a la República.
El Poder Ejecutivo ha cumplido con sus obligaciones, manteniendo continuamente la iniciativa en
cuanto a la propuesta y la implementación de políticas públicas, promoviendo el pleno ejercicio de
los derechos humanos, ejerciendo la autoridad en el más estricto cumplimiento de la Constitución
y la Ley, con firmeza y moderación. El Poder Judicial cumple con sus cometidos sin ninguna
limitación o presión por parte del poder administrativo.
Page 3
3
La mejora de la calidad de la Democracia se muestra también en el relacionamiento fluido y el
continuo diálogo entre el Gobierno Nacional y los Gobiernos Departamentales, que han sido
considerados y reconocidos plenamente por la autoridad central, asignando los recursos
económicos más allá de su color político.
Afirmamos que la tarea de los Intendentes frenteamplistas de Canelones, Florida, Maldonado,
Montevideo, Paysandú, Rocha, Salto y Treinta y Tres, se destaca por su entrega, su compromiso
y por las transformaciones que han llevado adelante en sus respectivos departamentos.
Se ha ganado en calidad de Democracia también a partir de la promoción de instrumentos y
ámbitos de participación ciudadana, en el marco de una organización del Estado crecientemente
descentralizada, haciendo llegar y radicar las políticas públicas en el territorio y generando
instituciones locales cada vez más potentes y representativas de la red social que caracteriza a
nuestra Sociedad. Las convocatorias a los Consejos de Salarios, al Congreso Nacional de
Educación, al Congreso Nacional de Deporte, al Consejo Nacional de Turismo y la Asamblea
Nacional de la Cultura; el diálogo promovido sobre Defensa Nacional, sobre Seguridad Social, la
creación del Consejo Nacional de Economía, de los Consejos Sociales Departamentales, los
Consejos Agropecuarios Departamentales, el proyecto de Ley de Descentralización muestran la
voluntad de concretar una mayor y mejor Democracia, al servicio de más y mejor ciudadanía para
todos y todas.
Las prioridades establecidas en el Presupuesto Nacional 2005-2010 se han concretado en un
conjunto de políticas y reformas estructurales que han tenido un gran impacto en el presente, y
tienen una significativa proyección futura.
El Plan de Atención Nacional a la Emergencia Social, a través de sus siete componentes, se
convirtió en la estrategia integral que implementó con urgencia todas aquellas medidas tendientes
a atender las condiciones de extrema vulnerabilidad social en la que se encontraba una parte
significativa de la población uruguaya, buscando promover procesos de inclusión social, a partir
de la construcción de rutas de salida de la pobreza y la indigencia.
El PANES incluyó la implementación del Ingreso Ciudadano como medida universal para todos los
hogares en condición de extrema pobreza, la Tarjeta de Alimentación para todos aquellos con
niños y adolescentes. Se desarrollaron programas de atención sanitaria, de alfabetización, de
atención a personas en situaciones de calle, y se instrumentó una fuerte campaña por el derecho
a la identidad.
Los programas de inclusión al trabajo tuvieron un impacto relevante, articulando proyectos de
Trabajo por Uruguay, Rutas de Salida, Opción Productiva y Uruguay Clasifica.
Durante el período 2005-2007 fueron incluidos en el PANES 91.000 hogares, abarcando casi
400.000 uruguayos y uruguayas.
La experiencia del PANES permitió generar las necesarias coordinaciones interinstitucionales
para la articulación con las políticas sociales permanentes y con un enfoque universal, que son la
base de sustentación del actual Plan de Equidad.
El Plan de Equidad elaborado por el Consejo Nacional de Políticas Sociales ha fortalecido el
sistema de protección social y de asistencia social, con programas permanentes: incorpora los
avances del Sistema Nacional de Salud, la ampliación de la atención integral a la primera infancia,
el fortalecimiento de programas del Sistema Educativo, la ampliación de las Asignaciones
Familiares y de la Asistencia a la Vejez, y el desarrollo de programas de Trabajo Promovido, entre
otros.
Se instrumenta un plan para que todo niño al nacer sea registrado y tenga documento de
identidad. El nuevo sistema de asignaciones familiares abarcará a todos los niños, niñas y
adolescentes en condiciones de pobreza – aproximadamente 500.000 - ampliando y mejorando la
malla de protección social para la población de menores recursos.
Page 4
4
Según la información del Instituto Nacional de Estadísticas, los índices de pobreza e indigencia
muestran una tendencia a la baja. La población en situación de pobreza descendió de 31.9 en
2004 a 21.7 en 2008 y la población en situación de indigencia se redujo del 3.9 en 2004 al 1.7 en
2008.
Se redireccionó el gasto público dando prioridad al Gasto Social previendo un aumento del 13,4%,
entre 2004 y 2009, pasando de representar un 35,7% a un 49,1% del total del gasto. Esto se ha
hecho con recursos genuinos generados por el crecimiento económico, una mayor recaudación y
los recursos liberados por la disminución del gasto de intereses de la deuda pública. En
Educación (ANEP y Universidad) se aumentó el presupuesto entre 2004 y 2007 en más de 2.476
millones de pesos. Para 2008 están asignados casi 2.000 millones más. El salario real de un
maestro grado 4 aumentó entre enero 2005 y 2008 en un 29,3%.
La inversión social que representa el Plan Ceibal, como proyecto revolucionario que está en
ejecución logrará que, a fines de 2009, cada escolar tenga una computadora. En 2009 se
alcanzará un gasto en educación equivalente al 4.5% del PIB. En salud entre 2004 y 2007 se
aumentaron un 56,4% los recursos para inversión en edificios, equipos médicos y personal.
El PIB ha crecido a un promedio del 7% acumulativo anual en el trienio 2005 – 2007, y en el 2008
se prevé un aumento en el entorno del 10%. Ese crecimiento proviene tanto del incremento de las
exportaciones como del aumento tanto en el consumo interno como en el gasto público. El PIB
industrial alcanzó al 24% del total en 2007.
Las exportaciones de bienes y servicios llegaron en el 2007 a un valor record de más de 6.800
millones de dólares y han contribuido al aumento de la producción y a la generación de empleo.
Las exportaciones de origen industrial alcanzaron los 2.139 millones de dólares en el mismo año.
Se ha diversificado el destino de las exportaciones, y en menor medida los productos exportados,
ya sean bienes o servicios.
El volumen de la inversión creció significativamente, en particular la inversión extranjera directa.
La inversión en máquinas y equipos en la industria alcanza al 36% del total invertido en 2007.
Se multiplicó por 9 la inversión en innovación entre el 2004 y el 2008 (de U$S 5:000.000 a
45:000.000). Se creó el Gabinete de la Innovación, la Ciencia y la Tecnología y la Agencia
Nacional de Investigación e Innovación, como instituto rector para impulsar las políticas en esta
materia.
La puesta en marcha del plan estratégico “Directiva de la Estrategia Industrial enfocada al
desarrollo y la adquisición de base tecnológica” es un avance sustancial para el diseño
consistente y de largo plazo de políticas de promoción y desarrollo de la actividad industrial.
Luego de décadas de postergación, a partir de no contar con asignación presupuestal propia,
durante la actual administración se multiplicaron por cuatro los recursos de la Dirección Nacional
de Cultura del Ministerio de Educación y Cultura, lo que ha permitido comenzar a desarrollar
políticas dirigidas a la promoción de la actividad cultural y artística en el más amplio espectro de
sus manifestaciones.
Se ha saldado una omisión histórica, al revertir el desamparo en que se encontraban los
trabajadores de la cultura con la aprobación de la ley de seguridad social del artista nacional.
Se reestructuró la deuda pública. El porcentaje del PIB que representa la deuda ha disminuido
sensiblemente y ha mejorado su perfil. Se han cancelado las deudas más exigentes en
vencimientos, más caras en intereses y condicionalidades, colocando deuda soberana en el
mercado internacional.
Han aumentado nuestras reservas internacionales desde el 1º de marzo de 2005 al 17 de junio de
2008 en 3.920 millones de dólares.
Page 5
5
La tasa de ocupación aumentó del 50,8% en el 2004 al 58,1% en Abril de 2008, se trata de más
de 188.000 nuevos empleados. La tasa de desocupación bajó en igual período de 13,1 al 7,6%.
Han aumentado los puestos de trabajo en relación de dependencia y los no dependientes con
local propio, lo que indica una mejora en la formalización del empleo. El extraordinario aumento
del empleo es un hecho comprobable en la vida cotidiana de cada uruguayo y uruguaya
residentes en el país. Los indicadores de mercado de trabajo han superado los niveles previos a
la crisis, alcanzando tasas de empleo y desempleo sin precedentes.
En este sentido debe destacarse que el número de puestos de trabajo que cotizan al BPS ha
mantenido un constante aumento durante estos tres años; el número de cotizantes del sector
privado se incrementó en más de 200.000 respecto al promedio de 2004. El aumento del número
de registros en el BPS fue significativo en todos los sectores destacándose la construcción y el
servicio doméstico.
La convocatoria a los Consejos de Salarios de la actividad privada y la creación del Consejo
Superior de Negociación Colectiva del Sector Público (por primera vez constituido para todos los
trabajadores del Estado) dieron un formidable impulso a la participación democrática de la
sociedad civil organizada, contribuyendo a la mejora de los niveles salariales, condiciones de
trabajo, el aumento de la formalidad del empleo y la mejora de la recaudación del BPS.
El ingreso medio de los hogares creció, en términos reales, un 24,7% entre el 2004 y el primer
trimestre del 2008.
La recuperación de la pérdida de salario real sufrida por los funcionarios públicos en el quinquenio
anterior se completó, en enero 2008, antes del final del período. En el Trienio 2005-2007 el salario
real de los trabajadores públicos y privados aumentó 14,4%.
En materia de pasividades, mientras las pensiones y jubilaciones en general registraron un
aumento en término reales del 7.3%, las pasividades de hogares de menores recursos
(aproximadamente 160.000) han recibido aumentos diferenciales acumulando una mejora en
términos reales del 13.7%, a lo que deberá agregarse los aumentos de enero de 2008.
En materia de infraestructura, energía y logística, recibimos el país con un gigantesco retraso en
distintas áreas como el sector energético, el dragado de vías fluviales, el transporte de agua
potable, puertos y transporte ferroviario, entre otros.
Se mejoró el transporte metropolitano de pasajeros disminuyendo o manteniendo el precio del
boleto (boleto gratuito para escolares y alumnos del primer ciclo de enseñanza media en todo el
país y al personal subalterno de las fuerzas armadas en Montevideo). La disminución del precio
del boleto abarca también a los servicios suburbanos e interdepartamentales. Todo esto
recordemos dentro de una escalada imparable del precio del petróleo, que pasó de
aproximadamente 45 US$/Barril cuando asumió el FA a los actuales valores del entorno de 100
US$/barril.
La ANP ejecuta 18 proyectos de infraestructura, mejora de gestión y servicios portuarios, con gran
éxito. Mejoras en rutas, caminos, recuperación de las vías férreas, terminación del puente sobre el
Santa Lucía. Se comenzará a ejecutar la obra asociada a la 6ta línea bombeo de agua potable
para abastecer a Montevideo.
Entró en operación la Central Punta del Tigre de UTE, aumentando el parque térmico de
generación eléctrica y está comenzando la construcción de la interconexión eléctrica a gran
escala con Brasil. Se impulsaron fuertemente como nunca antes, las energías renovables
alternativas, eólica, biomasa, biodiesel y alcohol carburante. También se impulsó ampliamente la
eficiencia energética.
ANTEL extiende y moderniza sus servicios. Se establece la tarifa única para llamadas a nivel
nacional, eliminándose las “largas distancias nacionales”.
Page 6
6
Con respecto a la Logística, como proceso de creación de valor, se impulsó su desarrollo - con los
esfuerzos público –privados, en su más amplia acepción y en todas las áreas que implica.
En la construcción de un país más equitativo con perspectiva de largo plazo se implementaron
algunas de las reformas estructurales definidas como estratégicas por el IV Congreso del Frente
Amplio.
La creación del Sistema Nacional Integrado de Salud, tiene como objetivo fundamental asegurar
el acceso universal a servicios integrales de salud, orientados por principios de equidad,
continuidad, oportunidad, calidad según normas, interdisciplinariedad y trabajo en equipo,
centralización normativa y descentralización en la ejecución, eficiencia social y económica,
atención humanitaria, gestión democrática, participación social y derecho del usuario a la decisión
informada sobre su situación. Se basa en priorizar el primer nivel de atención de la salud,
aprovechando todos los recursos humanos y materiales disponibles, regulando y controlando los
medicamentos, insumos y tecnologías, apuntando a un servicio sin fines de lucro.
Esta reforma sustituyó el antiguo régimen de atención y supuso un incremento de la cobertura sin
precedentes alcanzando en abril de 2008 a más de 1.240.000 personas, de las cuales 380 mil son
menores de 18 años.
Durante este período de gobierno se ha dado cumplimiento al art. 4º de la Ley de Caducidad, tal
como lo definiera el IV Congreso del Frente Amplio. El Gobierno Nacional ha asumido el
compromiso con la verdad y la justicia en relación con los crímenes de lesa humanidad cometidos
antes y durante la dictadura: se habilitó la acción de la justicia y se investigaron los delitos
denunciados. Como resultado de ello, se han comenzado a encontrar restos de uruguayos
desaparecidos y hoy se encuentran privados de libertad varios de los responsables de estos
crímenes, cuya impunidad parecía inamovible.
Se ha comenzado un proceso de profunda Transformación Democrática del Estado (TDE), en el
que se procura la construcción de un Estado conductor, regulador, social y emprendedor. En
otros términos, funcional a un programa de crecimiento, distribución de la riqueza, modernización,
democratización y de inclusión social.
La TDE se encara en dos grandes capítulos: la descentralización y participación ciudadana y la
modernización de la gestión del Estado. El primer capítulo ha tenido como objetivo general la
creación de una nueva institucionalidad que profundice la democracia sobre la base de una
ciudadanía, el fortalecimiento del entramado social y la transferencia de poder hacia las grandes
mayorías nacionales. La participación de representantes de los usuarios en la dirección de ASSE
y de la Junta Nacional de Salud, las Mesas de convivencia y seguridad ciudadana, los procesos
descentralizadores en el MEC y MGAP, viabilizan la integración de la ciudadanía y dan cuenta de
compromiso político asumido. El mismo objetivo se expresa en forma orgánica en el Proyecto de
Descentralización que hoy se encuentra a consideración del Parlamento Nacional.
Son parte de procesos de modernización del Estado: la Transformación de la Administración
Central con la reubicación de organismos; la creación, rediseño, desconcentración y
descentralización administrativa; la interinstitucionalidad a través de la creación del Gabinete
Social, el Gabinete de la Innovación, la creación de Agencias, el Sistema Nacional de Inversión
Pública y la Comisión Nacional de Políticas Pública de Igualdad y Género; el acercamiento de la
gestión estatal a la ciudadanía, el Ordenamiento y Profesionalización de la Función Publica a
través del reconocimiento de la carrera funcional, el Sistema Integrado, Retributivo y Ocupacional,
el Régimen de promociones y ascensos, etc. dan cuenta del inicio de un camino de dignificación
de la tarea del servidor público. Para ello se ha encarado la regularización contractual de miles de
trabajadores, la reorganización y rediseño de la carrera administrativa y se ha abierto nuevamente
el ingreso a la función pública. Se ha diseñado un escalafón de conducción en la búsqueda de la
profesionalización de la gestión, se ha apostado al conocimiento de las personas que integran los
puestos de trabajo y se ha formulado, como punto de partida, la equiparación de los salarios en
niveles mínimos.
Page 7
7
La Reforma Tributaria: durante varias décadas, nuestro país careció de una visión estratégica en
materia tributaria. Las modificaciones introducidas al sistema hasta el 2004 se vincularon en
general a situaciones de desequilibrio fiscal, así como a presiones sectoriales que derivaron en
exoneraciones asociadas a cuestiones coyunturales, no siempre motivadas por propósitos de
interés general. De este proceso devino una estructura caracterizada por una excesiva
participación de la imposición al consumo con tasas nominales muy elevadas, un sistema de
imposición a la renta parcial, y la proliferación de impuestos pequeños, de baja recaudación. Se
trataba en síntesis de un sistema inequitativo y complejo.
Se realizó una significativa reforma en el modelo de tributación. El objetivo de la misma no es
recaudar más sino recaudar mejor, sobre principios claramente definidos: promover una mayor
equidad, relacionando la carga tributaria con la capacidad de contribución; incremento de la
eficiencia del sistema en cuanto a una mejor asignación de recursos en la economía; estimular la
inversión productiva y el empleo. Asimismo, se ha definido que la reforma estará bajo una
constante evaluación, en cuanto al cumplimiento de los objetivos propuestos en materia de
equidad, eficiencia y estímulo a la inversión y el empleo, realizándose los ajustes necesarios.
Las principales medidas incluidas en la Reforma fueron:
Eliminación de impuestos de difícil recaudación y alto costo administrativo.
Instrumentación de un sistema de imposición a la Renta que incorpora la obligación de tributar
sobre todas las de rentas de fuente uruguaya y no sólo sobre algunas de ellas, tal como
sucedía con los salarios y algunas rentas empresariales. Tasas progresivas para las rentas
provenientes del trabajo en función de los niveles de ingresos y la posibilidad de deducir los
costos de salud de los hijos menores de 18 años.
Disminución del 10 % al 14 % de la tasa mínima del IVA que grava bienes y servicios de
consumo popular.
Promoción de la equidad entre los distintos sectores de la producción, a partir de una
distribución más igualitaria de los tributos que los gravan, incluidos los aportes patronales a la
seguridad social en el sector privado y en las empresas públicas.
Los resultados de la Reforma Tributaria son muy significativos y muestran la necesidad y la
justicia de la propuesta: la recaudación no se ha resentido y se ha ganado en eficacia de la acción
recaudadora; más del 80 % de los trabajadores y de los pasivos no pagan IRPF.
HACIA EL SEGUNDO GOBIERNO DEL FRENTE AMPLIO
MÁS DEMOCRACIA, MÁS JUSTICIA, MÁS PROSPERIDAD
Para la izquierda el programa sintetiza el compromiso que se asume frente a la ciudadanía. Los
frenteamplistas estamos orgullosos del trabajo que ha estado realizando nuestro gobierno.
Tenemos fundadas razones para sentirnos satisfechos del camino recorrido, y el compromiso con
los cambios hace que asignemos un valor muy importante a todo lo que resta por hacer. Esto es
lo que convierte al programa en una herramienta clave para dinamizar el trabajo orientado a ganar
las elecciones del año 2009.
Somos ambiciosos en los objetivos que orientan la elaboración programática, porque en ella
estamos renovando el compromiso de esta fuerza política con la justicia social y con la mejora
permanente de las condiciones de vida de la población.
Las Bases Programáticas que aquí se presentan intentan sintetizar en términos de grandes
orientaciones y objetivos la propuesta de la izquierda uruguaya para el próximo período de
gobierno.
Page 8
8
“Hacia una estrategia de Desarrollo Nacional” expone los rasgos generales de un proyecto que
mira al mediano y largo plazo, buscando respuestas a los problemas estructurales que ha vivido
nuestro país en las últimas décadas, con el objetivo de consolidar y mantener en el tiempo el
crecimiento con justicia social que ha comenzado en el actual período de gobierno.
Las propuestas de orientaciones y objetivos están organizadas en torno a grandes ejes temáticos:
Uruguay Productivo
Uruguay Innovador
Uruguay Social
Uruguay Cultural
Uruguay Democrático
Uruguay Integrado
En todos o en varios de cada uno de estos Ejes Temáticos se encontrarán problemas y áreas
tratadas más de una vez; se trata de asuntos “transversales” que tienen que ver con distintos
conjuntos de temas y de políticas que necesariamente requieren un abordaje multidisciplinario e
interinstitucional. El objetivo ha sido superar una visión segmentada y sectorial para ir hacia un
planteo sistemático y consistente, que vea a la sociedad y sus problemas como un todo que
requiere de políticas integrales con perspectiva global.
HACIA UNA ESTRATEGIA DE DESARROLLO NACIONAL
Al asumir la presidencia nacional, el 1º de marzo del año 2005 el Presidente Tabaré Vázquez
resumió el objetivo del gobierno del Frente Amplio para el país:
“... Un país donde nacer no sea un problema, ; donde ser joven no sea sospechoso, donde
envejecer no sea una condena; un Uruguay donde la alimentación, la educación y el trabajo
decente sean derechos de todos y todos los días; un Uruguay confiado en sí mismo; un
Uruguay que recupere la confianza de soñar y de hacer los sueños realidad”
El FA procura transformar el Uruguay para que sus habitantes logren niveles crecientes de calidad
de vida. Esta aspiración se resume en el concepto de desarrollo. En el marco de una concepción
integral del desarrollo cabe definir aquí el desarrollo económico- social como un objetivo central
del gobierno de izquierda. Esta aspiración implica definir políticas activas en diversos campos
para mejorar las condiciones de vida de la población.
Para lograrlo es imprescindible el crecimiento económico sostenido, porque así aumentará el
producto y la riqueza nacional. Para un país con las condiciones de Uruguay esto implica
aumentar y especializar la producción, elevar el valor agregado, la calidad y el conocimiento de
nuestra producción. Una estrategia de desarrollo implica promover la innovación y el cambio
técnico en nuestro aparato productivo. E implica una inserción en la región y en los mercados
internacionales que permita superar la estrechez de nuestro mercado interno
Este crecimiento debe ir acompañado de la mejora del número y la calidad de los empleos y de
las remuneraciones. El elevado crecimiento acumulativo anual de los últimos años se ha
constituido en un factor esencial del descenso del desempleo abierto, pero se hace imprescindible
además que junto al crecimiento se promuevan cambios en la conformación de la estructura
productiva, impulsado en rubros con mayor generación de puestos de trabajo directos e indirectos
y en fuentes de crecimiento sectorial más diversificadas. Los logros económicos generan
condiciones para mejorar la sociedad, que es el objetivo final de todas las políticas.
El desarrollo cultural de la sociedad no solo es una parte impostergable de la mejora de la
calidad de vida de la población, sino que implica la generación de un gran número de
fuentes de trabajo y una defensa de su identidad diversa frente a un mundo globalizado.
El desarrollo de las industrias culturales y la consolidación de la presencia de programas
de ficción, arte y cultura nacionales en los medios de comunicación, fomentan la
producción, la creación y el empleo.
Page 9
9
Asimismo, una estrategia de desarrollo nacional incluirá políticas de equidad de género,
generaciones, razas y etnias.
El crecimiento económico acumulado en este nuevo período de auge que comienza en el año
2004, más el que potencialmente se agregará por las potencialidades de nuestros recursos
productivos, encuentran ya límites en los recursos humanos, en la infraestructura instalada y en
los actuales medios de comunicación y transporte. Son recursos y áreas estratégicas en las
cuales será indispensable la visión de mediano y largo plazo, con la necesaria participación del
estado.
Por lo mismo es son necesarias políticas educativas porque en el mundo actual el conocimiento
cumple un rol decisivo y el nivel educativo de toda población, que implica el desarrollo de todos
los niveles de la enseñanza desde primaria a la universidad. Para que la educación sea
efectivamente un factor de promoción social y no se convierta en una causa exclusión, como
podría ocurrir si no se logra una efectiva inclusión social y laboral.
No hay crecimiento, ni aumento, ni mejora de la calidad del empleo sin inversión enmarcada
dentro de una estrategia nacional productiva, por eso promover y desarrollar las mismas, incluida
la estatal, es requisito necesario y fundamental para el logro de los objetivos planteados en el
programa del FA. La inversión global puede y debe crecer a partir de reorientar el ahorro nacional,
en sus diversas formas, hacia el desarrollo de la inversión interna. También es clave que el estado
fije un conjunto de parámetros de negociación para lograr la efectiva contribución de la inversión
extranjera al proceso de desarrollo nacional.
Esta visión integral el Desarrollo resulta de la acción conjunta de todas las políticas: la económica,
la productiva, la de innovación, la educativa, la social y la cultural. Ninguna de ellas por sí misma
es capaz de lograr una mejora sustancial en las condiciones de vida de la sociedad, es
imprescindible la articulación de todas las políticas en una estrategia única cuyo destino final sea
lograr un país donde todos podamos vivir y desarrollarnos.
inclusión social y laboral.
Una estrategia de desarrollo implica un rol activo del Estado. El abstencionismo de los gobiernos
pasados no logró mas que sumirnos un una crisis tras otra, en que el aparato productivo no se
especializara, que la inversión no creciera, que el desempleo se elevara a las nubes, que la
pobreza y la marginalidad creciera. El primer gobierno del Frente Amplio demostró que esa
tendencia puede cambiarse y en el segundo gobierno profundizará los cambios. En esta
estrategia el gobierno tuvo un rol activo.
En esta etapa la profundización de las reformas estructurales hacen necesario habilitar los marcos
normativos adecuados para procesarlas. Para ello, entre otras medidas, será necesario incluso
convocar una Convención Nacional Constituyente dentro del primer año de gobierno.
Pero no alcanza. Es necesario el involucramiento de toda la sociedad. Por diversas razones. En
primer lugar porque los actores sociales cumplen un rol decisivo. Es necesario de los empresarios
una actitud competitiva, innovadora, comprometida con el cambio técnico, en un marco de
responsabilidad social. Asimismo es necesario el involucramiento de los trabajadores porque el
trabajo y la calidad del mismo tienen un rol central en el funcionamiento de la economía. Son
necesarios acuerdos tripartitos que abarcando los temas salariales y las condiciones de trabajo,
también alcancen a la producción, los sistemas de calidad y la innovación, en donde todas las
partes tienen conocimientos que aportar.
El programa del gobierno del Frente Amplio 2011 – 2015 se ajusta a las nuevas condiciones del
país y la economía mundial e integrará las enseñanzas del primer gobierno. Los objetivos
centrales del programa de gobierno 2005 a 2010 estuvieron relacionados con la recuperación de
un país destruido por la crisis: fue un programa de reconstrucción nacional. El programa para los
próximos cinco años tendrá metas más ambiciosas: profundizará todas las reformas
Page 10
10
implementadas, abordará los objetivos que quedaron inconclusos y generará las bases para un
desarrollo sostenido.
La política macroeconómica
La política macroeconómica deberá garantizar condiciones de estabilidad adecuadas a los
objetivos de crecimiento, la creación de empleo y la distribución del ingreso. El mantenimiento de
los equilibrios macroeconómicos constituye una condición necesaria, aunque no suficiente, para
alcanzar las metas de desarrollo con justicia social establecidas en nuestro programa de gobierno
y para mejorar el bienestar de todos los uruguayos.
Debe apuntar a fortalecer los pilares del crecimiento económico de largo plazo, incrementando la
inversión en capital físico y humano, mejorar las condiciones de competitividad internacional de
nuestra producción así como reducir los costos de intermediación financiera y el desarrollo de los
mercados de capitales. El logro de estos objetivos implica también integrar componentes
anticíclicos y mejorar las instituciones para hacerlas más seguras y transparentes.
La política fiscal procurará alcanzar el equilibrio estructural en las cuentas públicas tomando en
cuenta el efecto del ciclo económico, tanto del lado de los ingresos como del lado de los gastos.
Se priorizarán las consideraciones de largo plazo, haciendo más predecible la inversión pública y
permitiendo que el gasto crezca en función del crecimiento de largo plazo de la economía y no
con los vaivenes coyunturales asociados al comportamiento de los mercados internacionales.
El período de crecimiento reciente junto a un manejo adecuado de las cuentas públicas, permitió
que en forma simultánea se redujera el déficit a un mínimo histórico a la par que se procesaba un
profundo cambio en la estructura presupuestal a favor del gasto social. A pesar de que aún falta
un largo camino por recorrer para resolver problemas de pobreza que ya tienen anclajes
estructurales, el gasto social debe integrar ahora con más fuerza el componente de impulso al
desarrollo económico. Esto requiere también de un renovado esfuerzo de apoyo a los ministerios
relacionados con la producción.
El sistema tributario debe promover una mayor equidad en la estructura impositiva y de aportes a
la seguridad social, relacionando la carga tributaria con la capacidad de contribución de los
distintos sectores sociales y económicos. El objetivo es que contribuya más quien tenga más. En
el primer gobierno, con estos objetivos se implementó una reforma tributaria cuyos resultados
serán analizados y considerados en futuras profundizaciones de la reforma para lograr más
equidad.
Asimismo, debe coadyuvar a una mayor eficiencia y operar de manera consistente con el estímulo
a la inversión productiva y el empleo. Estos objetivos deben procurarse en un marco de
consistencia con las necesidades financieras que emergen de las responsabilidades del Estado
en todas las áreas, principalmente en el área social y en el apoyo a la producción.
Este esquema tributario, con tasas más reducidas en los impuestos más relevantes, con mayor
simplicidad, con más equidad sectorial y con más facilidades de contralor, promoverá la
formalización de la economía y desestimulará la evasión, viabilizando el proceso de disminución
de la carga tributaria individual de los buenos contribuyentes. Para una mayor eficiencia se debe
promover, con intervención de la justicia, el levantamiento del secreto bancario con exclusivos
fines fiscales para controlar la evasión impositiva.
En el sistema tributario deben profundizarse los cambios realizados manteniendo el objetivo
primordial de sustituir gradualmente los impuestos al consumo por impuestos a la renta y a la
riqueza. La rebaja del IVA debe mantenerse como objetivo, que puede estar asociado también a
las medidas de contención de la inflación cuando se considere necesario, así como la promoción
Page 11
11
de la equidad en el IRPF y el aliento a la inversión debe provenir de estímulos fiscales específicos
con contrapartida, disminuyendo los de carácter global.
El sistema tributario debe seguir siendo consistente con los diversos mecanismos de promoción
de inversiones con que cuenta el país, beneficiando el desarrollo de emprendimientos
generadores de empleo, de mayor valor agregado, de innovación tecnológica, de mejor calidad de
procesos y productos, etc.
La aplicación del sistema se complementa con la profundización del proceso de modernización de
la Administración Tributaria así como con la coordinación creciente entre organismos como la
Dirección General Impositiva (DGI) y el Banco de Previsión Social (BPS). La reducción de la
evasión -en la medida en que sea una tendencia permanente- será una fuente estable de
financiamiento del gasto público.
El servicio de la deuda pública fue bien administrado en este período de gobierno. Aunque no
disminuyó en términos absolutos, se alargaron plazos, se redujeron condicionamientos e
intereses. Es muy difícil que se pueda implementar una política de desendeudamiento efectivo sin
sacrificar objetivos de gasto e inversión pública. Es necesario persistir en una administración del
endeudamiento público que permita continuar reduciendo gradualmente la importancia de los
intereses en el presupuesto nacional y de la deuda bruta en el PBI.
La política de gasto público será un instrumento poderoso para mejorar la eficiencia y eficacia
de la gestión pública. Los programas desarrollados por los organismos que componen el
Presupuesto Nacional y por las Empresas Públicas deberán demostrar su validez y eficacia.
Deberá fortalecerse el papel de las oficinas públicas dedicadas a evaluar la calidad del gasto y de
los proyectos de inversión, y extenderse el uso de indicadores de desempeño y compromisos de
gestión como herramientas fundamentales para lograr los objetivos deseados en materia de
calidad y cantidad de servicios brindados a la población.
La evaluación de los resultados de los programas constituirá un instrumento fundamental para la
toma de decisiones respecto a la asignación de nuevos recursos públicos. Para ello, es necesario
contar con un sistema de control de gestión, capaz de generar los incentivos adecuados y servir
de mecanismo de rendición de cuentas de los organismos públicos a la ciudadanía.
Las políticas monetaria y cambiaria también deben ser compatibles con los objetivos inflacionarios
y la mantención de la competitividad de la producción nacional así como las metas de largo plazo
en cuando a la promoción de la inversión, del empleo y del crecimiento sostenible. Esto implica
considerar los distintos factores que influyen en el alza de precios en los diferentes contextos
nacional e internacional, así como los ciclos económicos.
No obstante, la política cambiaria debiera atender la competitividad, que se traduzca no solamente
en beneficios a la exportación sino que también favorezca la inversión en proyectos productivos
que carecen de las ventajas comparativas derivadas exclusivamente de nuestra abundancia en
recursos naturales. Para ello es indispensable la intervención del sistema financiero público en el
mercado cambiario, y de ser necesario también la regulación de los flujos de capital internacional.
Una economía pequeña y abierta como la uruguaya para enfrentar shocks adversos originados en
el exterior debe reducir los impactos de los movimientos especulativos de capital. Por otra parte, el
régimen cambiario es funcional para lograr una creciente desdolarización de la economía.
El problema de la inflación, con las características que ha presentado en los últimos dos años han
reflejado la paradoja de los altos precios internacionales que nos enriquecen como sociedad en su
conjunto pero que a la par empobrecen a una parte significativa de la población cuando se
internalizan los aumentos de precios de los alimentos. La política heterodoxa de combinar
reducciones de impuestos indirectos y de precios administrados, con subsidios, con
negociaciones de precios, dieron resultado. Las consecuencias sociales de este fenómeno implica
diseñar también políticas para la oferta nacional de dichos productos para el mercado interno, y
plantearse un índice de precios de bienes de consumo esenciales en torno al cual priorizar las
metas inflacionarias.
Page 12
12
El mundo experimenta su primera crisis económica y financiera en un ambiente de globalización.
El Uruguay se encuentra en mejores condiciones que en anteriores ocasiones para enfrentar esta
crisis. Desde marzo de 2005 hasta ahora se han reducido nuestras vulnerabilidades tanto en
materia de reservas financieras como en relación del volumen de la deuda externa sobre el PBI,
en la emergencia social y en la cantidad y calidad del trabajo.
Políticas de empleo, de distribución del ingreso y de la riqueza
La redistribución del ingreso y de la riqueza es un elemento de identidad de la izquierda y ello
pasa por los siguientes elementos centrales:
-
la resolución de los problemas del empleo incluyendo la heterogeneidad productiva
derivada de niveles de productividad diferentes;
-
las políticas sociales como estrategias de construcción de igualdad de oportunidades que
permitan superar las barreras de la exclusión socioeconómica y cultural, atender a la
pobreza y la indigencia, y ampliar los sistemas de protección social, la salud, la educación
y la vivienda.
-
la concentración de la propiedad como problema.
En el tema de propiedad es imprescindible:
-
la necesidad de apoyar distintas formas de propiedad incorporando formas mixtas entre
estatales y privadas, de propiedad social y de autogestión; -
-
la necesidad de acuerdos sociales donde se incorporen distintos sectores empresariales,
de trabajadores y de organizaciones sociales representativas, incluyendo distintas formas
asociativas;
-
Definir políticas e instrumentos tendientes a una expansión de las prácticas cooperativas y
modelos de la economía social, asumiendo los actores responsabilidad directa en el
desarrollo de emprendimientos eficientes, eficaces y socialmente comprometidos,
-
Definir nuevas formas de regulación y de control, así como la presencia de la inversión
nacional pública y privada ante el proceso de extranjerización en desarrollo.
El estímulo a las formas asociativas de trabajo, incluyendo la política de promoción de empresas
(y puestos de trabajo) recuperadas es un eje central de la conformación de una nueva lógica de
producción que requiere de apoyos estatales para su consolidación y una estructura institucional
propia que centralice las acciones para el desarrollo de la economía social y autogestionaria.
Una mejora en la distribución del ingreso requiere de la regulación del estado para mejorar los
niveles de empleo productivo y para enfrentar la concentración de la propiedad de los medios de
producción, de una mejor distribución de los aumentos de la productividad para los trabajadores,
de un adecuado gasto social para atender los problemas de nutrición, salud, educación, vivienda y
seguridad social.
Desde el ángulo de la oferta de fuerza de trabajo, la meta sería que el conjunto de la población
tenga los niveles de capacitación necesarios que el modelo de desarrollo requiera. Los avances
tecnológicos obligan a una capacitación permanente de la fuerza de trabajo, para lo cual se
necesitan acciones concretas que califiquen adecuadamente a quienes se ubican como
subempleados, a los precarios, a los informales y a las distintas categorías de desocupados
abiertos. Esto requiere la elaboración de políticas activas de empleo, centradas especialmente
en la recalificación profesional, el estímulo al empleo en desocupados estructurales y la
promoción de las pequeñas y medianas empresas.
Otro aspecto central desde el lado de la política de la oferta es la acción activa del estado en la
reubicación de trabajadores (bolsas de trabajo) que permita conectar oferta y demanda y superar
los escollos de la búsqueda individual que perjudica a los sectores más alejados de la estructura
formal de la sociedad.
Desde el ángulo de la demanda de fuerza de trabajo el ritmo de crecimiento económico es
condición necesaria pero no suficiente para la resolución de los distintos problemas del empleo. El
elevado crecimiento acumulativo anual de los últimos años se ha constituido en un factor esencial
del descenso del desempleo abierto, pero se hace imprescindible además que junto al crecimiento
Page 13
13
se promuevan cambios en la conformación de la estructura productiva. Esto significa elegir rubros
con mayor generación de empleos productivos directos e indirectos, estímulos a las pequeñas y
medianas empresas por su capacidad de generación de empleo.
Al mismo tiempo las políticas activas de demanda tienen que actuar para hacer más accesible el
empleo a los sectores de dificultosa inserción laboral (mujeres y jóvenes de bajo nivel de
instrucción y provenientes de hogares de menores ingresos, ciertos departamentos, adultos
mayores de 45 años y con desempleo de larga duración) a través de subsidios al empleo de
carácter temporal, dirigido a dicha población y con evaluación permanente de resultados.
El Plan de Emergencia redujo la indigencia y el Plan de Equidad tendrá un impacto importante en
la reducción de la pobreza, a lo que se sumaron los Consejos de Salarios y los aumentos
diferenciales de las pasividades y que paga el BPS, y prestaciones no contributivas. A partir de
estos logros, plantearse como meta la reducción de la exclusión, expresada en la indigencia y la
pobreza, en determinado porcentaje. Reducir la pobreza requiere aumentar los ingresos más
bajos: el salario mínimo nacional y del servicio doméstico, la jubilación mínima y la pensión a la
vejez. La integración requiere de acciones que van más allá de los ingresos.
La política salarial del primer gobierno del Frente Amplio se basó en recuperar el salario perdido
durante la administración Batlle. Fue una política de dignificación del salario, aún es necesario
avanzar en redistribución del ingreso. Por ende la política salarial del período 2010 – 2014 debe
tener claramente un efecto redistributivo y para ello es necesario mejorar la relación entre masa
salarial e ingreso nacional (indicador de la redistribución funcional de los ingresos).
En función de ello hay que tomar como criterio general que el aumento de salarios permita
mantener y mejorar el poder de compra de los mismos, atendiendo particularmente a los salarios
más bajos. Las pasividades más bajas también requieren atención especial.
La negociación salarial debe articular los tres niveles definidos actualmente: macro, sectorial y por
empresa y no se debería limitar a los salarios sino incluir temas como la organización del trabajo,
la capacitación, las condiciones de trabajo, seguridad e higiene y la participación en la gestión.
En la negociación sectorial además de los criterios generales debe integrarse la situación de cada
rama o sector, considerando factores como el crecimiento, las ventas, las exportaciones, los
estímulos recibidos, etc., de cada rama.
La negociación por empresa debería agregarse a las anteriores e incluir los factores vinculados a
los resultados de las mismas: productividad, ventas, mejor utilización de materias primas, u otros
resultados relevantes.
El mundo experimenta su primera crisis económica y financiera en un ambiente de globalización.
El Uruguay se encuentra en mejores condiciones que en anteriores ocasiones para enfrentar esta
crisis. Desde marzo de 2005 hasta ahora se han reducido nuestras vulnerabilidades tanto en
materia de reservas financieras como en la relación del volumen de la deuda externa sobre el PIB,
en la emergencia social y en la cantidad y calidad del trabajo.
Una economía sin urgencias financieras, con equilibrio fiscal permite encarar la crisis con
serenidad, pero también con prudencia, mantener el gasto social como prioridad y reorientar
recursos para apoyar la sustentabilidad del nivel de actividad, la producción y el empleo.